《中华人民共和国矿产资源法》自1986年10月1日起施行，至今已36年之久，自1996年修订迄今也已26年。1986年至今，我国的经济体制大踏步从计划经济向中国特色社会主义市场经济转变，但社会尤其矿业权主体期待的矿产资源勘查开发市场却始终以“犹抱琵琶半遮面”的姿态不肯示人。矿业权，简称为矿权，是指探采人依法在已经登记的特定矿区或者工作区内勘查、开采一定的矿产资源，取得矿产品，并排除他人干涉的权利。《宪法》规定矿藏属于国家所有，正是基于矿藏的全民所有特点，关于矿业权出让合同的法律性质及矿业权的物权属性，理论与实务界的争论由来已久。由于矿业权是具有浓厚公法色彩的私权，因此，实践中行政权与物权的冲突时有发生，矿政管理部门应当在履行行政管理职能同时，注意保护矿业权人及其他民事权利主体的物权利益。
一、2021年，内蒙古自治区某地级市自然资源局以该市原国土资源局于2004年超越权限为该市某公司审批办理采矿许可证为由，作出行政决定书撤销了该公司持有十七年之久的采矿许可证
2021年，本文作者在工作中接触到一份内蒙古某市（下称W市）自然资源局作出的撤销该市某公司（下称T公司）采矿许可证的行政决定书（下称《行政决定书》）。本文结合《行政决定书》及T公司的介绍对该《行政决定书》的出具背景及相关情况还原如下：
2004年，W市H区政府拟出让位于该市某地的G矿产资源（下称G资源）的采矿权，在通过挂牌出让的方式流牌后,通过招商引资的渠道进入W市的T公司以协议出让方式取得了前述采矿权。为了对G资源进行深加工，T公司累计投入人民币（下同）约 5亿元建设深加工厂并斥巨资引入先进的生产线，高峰期时，该项目为W市提供了约 300余个工作岗位。为了改善矿区周边居民的生活环境，T公司在H区政府的倡议下自筹约0.3亿元在W市市区内为上述居民新建了住宅区。从2004年到《行政决定书作出前，T公司共缴纳各项税费合计10亿余元。
2021年，W市自然资源局认为2004年T公司取得的采矿权对应的区域内的登记G资源量为126万吨，按照《矿产资源储量规模划分标准》（国土资发〔2000〕133 号）划分属于中型矿山。根据《矿产资源开采登记管理办法》第三条及《内蒙古自治区矿产资源管理条例》第十八条的规定，应当由内蒙古自治区地质矿产主管部门审批登记，并颁发采矿许可证。但原W市国土资源局违反《矿产资源开采登记管理办法》和《内蒙古自治区矿产资源管理条例》的规定，超越职权为T公司审批办理采矿许可证，根据《行政许可法》第六十九条之规定，作出《行政决定书》撤销了T公司持有达十七年之久的采矿许可证。
二、W市自然资源局作出《行政决定书》撤销T公司采矿许可的行为涉嫌违反行政法的合法性及合理性原则
本文对上述《行政决定书》的合法性及合理性提出如下疑问：
首先，原国土资源部门在2004年为T公司颁发采矿许可证是否属于重大明显违法行为，W市自然资源局是否必须通过撤销采矿许可证的行为才能纠正该行为；
其次，原国土资源部门越权实施颁发采矿许可证的行为带来的后果是否应当由T公司承担；
最后，2004年原国土资源部门实施的行政许可虽然属于违法行为，但该行为已经过去17年之久，撤销该行政许可是否侵害了矿业权人的物权利益及信赖利益。
为了进一步厘清矿业权的法律属性，我们对矿产资源所有权及矿业权作一简要分析。
矿产资源是地质作用形成的、赋存于地壳表层（浅部）的自然资源，是具有开发利用价值的自然元素、矿物的集合。该自然元素、矿物的含量需达到工业利用价值。在法律上，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（国务院令第152号） 第二条对矿产资源的概念进行了规定，即“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的
自然资源。”
矿产资源作为重要的自然资源，是社会生产发展的重要物质基础，现代社会人们的生产和生活都离不开矿产资源。本文成文于因俄乌冲突导致国际能源危机的背景下，因矿产资源属于非可再生资源，储量有限，所以矿产资源的重要性又一次成为人们关心的话题。
我国《宪法》第九条第一款明确规定：“矿藏、水流、森林、 山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有……”《民法典》第二百四十七条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”《矿产资源法》第三条第一款规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”《矿产资源法实施细则》第三条重申了《矿产资源法》第三条的规定。
根据前述法律规定，矿产资源是所有权的客体，国家是矿产资源的所有人，享有矿产资源所有权，由最高行政机关国务院行使国家的所有权。在我国，除国家外，任何主体都不能成为矿产资源的所有权人。
（二）矿业权是用益物权，来源于国家的矿业资源所有权
一般认为，民法上的物权主要分为自物权和他物权。其中自 物权指所有权，是指权利人依法对自己所有的“物”享有全面支配的权利，所有权主要包含占有、使用、收益及处分权能。他物权又包含用益物权和担保物权，用益物权，是指依
法对他人的“物”享有占有、使用和收益的权利。矿产资源所有权显然属于自物权即所有权，其权利主体为国家，权利客体为“物”即上文说到的矿产资源。
在《中华人民共和国物权法》（已废止，以下简称《物权法》） 出台之前，关于矿业权的法律性质在理论界与实务界曾争论不休。2007年10月1日施行的《物权法》将关于探矿权、采矿权的规定放到了用益物权编，自此后，通说认为矿业权属于用益物权。2021年1月1日生效的《民法典》在第三百二十九条延续了《物权法》的规定。
（三）矿业权兼具民事物权属性和行政许可特性，决定了矿业权宜受到公权的强力干预
国家作为矿产资源的所有者，享有完整的矿产资源物权，通过行政许可或民商事合同等方式，将矿产资源的占有或使用等权能让渡给探矿权人或采矿权人行使，并从中获得补偿和收益，也即矿业权出让行为。
因此，矿业权和矿产资源所有权既有区别又紧密联系。两者都属于物权，矿产资源所有权是自物权，是权利人对自己的物即矿产资源享有的权利，矿业权是他物权，是权利人对他人即国家所有的物享有的权利，且权利的性质是占有、使用和收益。
此外，矿产资源所有权是矿业权产生的基础和源泉，矿业权
是矿产资源所有权的派生和权能的分离，系矿产资源所有权中占有、使用、收益等诸权能分离给他人而形成的用益物权。
从矿业权人角度来看，在取得矿业权后，即可对矿产资源进行占有、使用和收益，并对矿产资源所有权人行使所有权形成了限制。
总之，两者法律属性不同，但紧密联系和相互影响。中国政法大学李显冬教授主编的《矿业权司法解释案例疏议》认为：“矿产资源的重要经济经济价值和战略属性，决定了由其所形成的矿业权必然受到公权的强力干预和调整。”
四、矿政部门的具体行政行为不仅应当符合行政法的比例原则和信赖利益保护原则，还应当注意不能损害矿业权人的物权利益
回到《行政决定书》，本文认为，W市自然资源局作出的《行政决定书》违反了行政法的比例原则和信赖利益保护原则， 作为矿业权人的T公司的用益物权利益因该具体行政行为遭受到了侵害。
（一）行政权力的行使除了要有行政法上的依据外，作出具体行政行为的主体还必须选择对人民侵害最小的方式来进行
德国行政法学鼻祖奥托·麦耶在其著名的《德国行政法》一书中，揭示了行政权运行的一条重要原理，即行政权追求公益应有凌越私益的优越性，但行政权力对人民的侵权必须
符合目的性，并采行最小侵害之方法。这就是被誉为行政法中 帝王条款的比例原则。
《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问 题的解释（2020修正）》第三条第二款规定：“矿业权出让合同生效后、矿产资源勘查许可证或者采矿许可证颁发前， 第三人越界或者以其他方式非法勘查开采，经出让人同意已实际占有勘查作业区或者矿区的受让人，请求第三人承担停止侵害、排除妨碍、赔偿损失等侵权责任的，人民法院应予支持。”根据该条司法解释规定，我们可知，矿业权人在缴纳矿业权出让收益并签订出让合同后，也并没有取得法律意义上的用益物权—矿业权。
根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（国务院令第152号）第五条第一款、《矿产资源勘查区块登记管理办法（2014修订）》（国务院令第653号）第八条第四款、《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》（法释〔2020〕17号）第三条第一款及《探矿权采矿权转让管理办法（2014修订）》（国务院令
第653号）第十条的规定可知，申请人无论是从矿业权的一级市场通过出让亦或是在二级市场通过转让取得矿业权，均须向矿产资源行政主管部门提出申请，在获得相关行政部门的许可之后，申请人才能取得探矿权或者采矿权。
2.基于矿业权的行政许可特征，矿政部门在作出具体行政行为时应当注意保护矿业权人的用益物权利益。
矿业投资以周期长、风险高、投资金额大为其特征，这些特征决定了矿业权人在取得矿业权及之后的漫长勘查开采过 程中需要通过大量融资才能保证勘查开采行为正常延续，保证企业不应资金断裂而破产进而丧失矿业权。
通过抵押矿业权的方式进行融资是实践中矿业权人解决大量生产所需资金的通行做法，这意味着矿业权这一用益物权成为事关权利主体生死存亡的最重要权利。这就要求矿政部门在行使对矿业权人的行政管理权力时，要避免因具体行政行为影响矿业权的存续并进而影响到其他市场主体的核心 利益。
3.W市自然资源局在纠正违法行为过程中有多种选择，应当依照行政法上比例原则的要求选择对行政相对人利益影响最小的方式。
《行政决定书》认为因原W市国土资源局违反了《矿产资源
开采登记管理办法》和《内蒙古自治区矿产资源管理条例》的规定，超越职权为 T公司审批办理采矿许可证，根据《行政许可法》第六十九条之规定，撤销 T公司的采矿许可证。前述法律规定的“可以撤销”意味着本案中作出具体行政行为的W市自然资源局对是否撤销T公司的采矿许可证享有裁量权。
《行政决定书》认为原国土资源部门在2004年为T公司颁发采矿许可证时存在越权行为，虽然根据《行政许可法》第六十九条第一款第二项规定，该行政许可属于法定可以撤销的情形，但撤销行政许可属于具体行政行为，除了应当符合行政法的具体规定，还应当符合行政法的比例原则。
本案中，T公司取得采矿许可证已经有十七年之久，在案涉矿区投入大量的人力财力物力，已经形成稳定的生产秩序。W市矿政部门在以T公司为行政相对人作出具体行政行为时， 除了要实现纠错的目的，更应当遵守行政法的比例原则注意保护 T公司的矿业权及矿业权上可能存在的其他权利人，比如抵押权人，正所谓牵一发而动全身。
矿产资源主管部门在处理历史上的越权颁证行为时，应当在查明事实情况及穷尽其他途径或方式仍然达不到纠正违法颁证行为后果的前提下进行。W市自然资源局完全可以将T公司
的原有矿区拆分成两个小矿区进而办理两个储量较小的采矿许可证，或者报请自治区自然资源部门换发T公司的采矿许可证，而没有必要采取撤销采矿许可证这种涉及T公司生死存亡的行政行为。
（二）只要行政机关实施了能够引发信赖的行为，则不论该行为合法与否，对由此引发的相对人信赖利益都应予以保护
信赖保护原则最先由德国等大陆法系行政法学者提出，后为立法所接受，中国至今没有在立法上明确确立该原则，《行政许可法》第八条可以视为保护行政相对人信赖利益的原则。司法实践中，关于保护矿业权人信赖利益的典型案例要属最高人民法院审理的《郴州饭垄堆矿业有限公司与国土资源部等国土资源行政复议决定再审案》（下称“饭垄堆案”）。在“饭垄堆案”中，针对 2006年采矿许可证存在的许可主体资格缺失问题，最高法认为，此种情形确属违法，但违法责任不应由相对人承担；针对 2011年延续的采矿许可证问题，最高法更是明确指出，“只有首次许可具有重大明显违法或者存在显而易见的违法且无法补正情形的，复议机关采可以撤销延续许可”。通过以上内容可知，最高法认为，当矿业权行政许可存在的一般性瑕疵或违法时，对相对人的信赖利益仍应予以保护；只有当行政许可行为存在“重大明显违法”且无法补
正时，才能忍痛“牺牲”掉矿业权人的信赖利益。
1.W市原国土资源局超越权限颁发采矿许可证的后果不应当由T公司来承担。
正如上文所述，国家对矿产资源的勘查开采利用实行行政许可证制度，并实行采矿权有偿取得的矿产资源产权制度。根据《矿产资源开采登记管理办法》第六条、第十三条之规定，通常情况下，采矿权的设立和取得，是行政机关与相对人（申请人）多阶段、多步骤多个行为共同作用的结果：地质矿产行政主管部门确定采矿权类型与矿区范围招拍挂公告并根据择优原则确定受让人，受让人缴纳采矿权出让收益并签订出让合同，受让人取得相关行政机关的相关联行政许可，并取得相应年限的采矿许可证，才最终成为法律意义上 的矿业权人。
本案中，T公司在当地招商引资政策背景下进入W市，其持有的采矿许可证，系通过采矿权公开挂牌出让、签订采矿权出让合同、缴纳采矿权价款、办理相关行政许可手续等法定程序依法取得，其合法的矿产资源权益应当受到法律保护让行政归行政，民事归民事，行政机关的锅，不能让民事主体来背。因此，即使 2004年采矿许可行为存在越权情形，该行为的责任及后果应当依照行政法关于内部追责办法由原 国土资源局自身承担。W市自然资源局通过《行政决定书》撤销 T 公司的采矿许可证的理由缺乏正当性。
信赖利益保护原则的作用，更多的是强调信赖保护原则
赋予相对人要求行政主体或法院保护其信赖利益的权利。其中，信赖基础是信赖利益保护原则适用的前提，只有存在信赖基础，相对人的利益才有予以保护的必要。
在信赖利益保护原则中，信赖基础指向行政机关的行为，即 只要行政机关实施了导致信赖利益产生的行为，即可认为信赖基础即已存在。而作为信赖基础的行政行为是否合法并不影响信赖利益的产生，即只要行政机关实施了能够引发信赖的行为，则不论该行为合法与否，对由此引发的相对人信赖利益都应当予以保护。
与此同时，《行政许可法》对作为信赖基础之行政活动是否需要具备合法性也无特别规定，其仅规定公民、法人或者其他组织“依法取得”的行政许可受法律保护，即相对人只要是“依法取得”的行政许可，就可进入信赖保护的范围内。
本案中，T公司通过合法取得采矿权已经17年之久，而W市原国土资源部门颁发采矿许可证属于典型的许可类授益性 行政行为，T公司基于对该行为的信赖，投入了大量人力、物力、财力开发建设采矿许可证对应的可采矿区。因此W市自然资源局在撤销该采矿许可时必须考虑对被许可人信赖利益的保护，衡量撤销许可对国家、他人和权利人造成的利益损失大小问题，其依据《行政许可法》第六十九条之规定径直撤销T公司的采矿许可证违反了行政法上的信赖利益保护原则。
综上，本文认为，虽然早在2007年《物权法》就明确规定矿业权为用益物权，但因为矿业权具有行政权与民法物权
的双重属性，所以实践中矿政管理部门在实施具体行政行为时忽视矿业权人的物权利益的现象时有发生，导致作为普通市场主体的矿业权人所拥有的用益物权及相关权利人的其他民事物权利益在实践中难以获得全面的保护。具体到本案中，笔者认为，W市自然资源局在没有穷尽一切非剥夺相对人矿业权的手段解决历史遗留问题的情况下，冒然作出《行政决定书》撤销T公司的采矿许可证，违反了行政法上的比例原则及信赖利益保护原则，更损害了T公司及其他相关民事主体的物权利益，属于不恰当的行政纠错行为。
参见崔建远：《准物权研究》，法律出版社 2003 年版，第 179 页。叶海洋：《矿产资源基本问题与法律制度研究》，《中国国土资源经济》2019 年第 3 期。第一百二十三条 依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。第三百二十九条 依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。参见李显冬、张文可、王志良、刘志强：《矿业权司法解释案例疏议》，人民出版社 2017 年版，第 5 页。黄学贤：《行政法中的比例原则简论》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2001 年 1 月第 1 期。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（国务院令第152 号）第五条第一款：国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证， 取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。《矿产资源勘查区块登记管理办法（2014 修订）》（国务院令第 653 号）第八条第四款：准予登记的，探矿权申请人应当自收到通知之日起 30 日内，依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费，并依照本办法第十三条的规定缴纳国家出资勘查形成的探矿权价款，办理登记手续，领取勘查许可证， 成为探矿权人。《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020 修正）》（法释〔2020〕17 号）第三条第一款：受让人请求自矿产资源勘查许可证、采矿许可证载明的有效期起始日确认其探矿权、采矿权的，人民法院应予支持。《探矿权采矿权转让管理办法（2014 修订）》（国务院令第653 号）第十条：申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起 40 日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。准予转让的，转让人和受让人应当自收到批准转让通知之日起 60 日内，到原发证机关办理变更登记手续；受让人按照国家规定缴纳有关费用后，领取勘查许可证或者采矿许可证，成为探矿权人或者采矿权人。批准转让的，转让合同自批准之日起生效。不准转让的，审批管理机关应当说明理由。《行政许可法》第六十九条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五） 依法可以撤销行政许可的其他情形。”“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。”“依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”案号：（2018）最高法行再6号。
特别声明：
以上内容属于作者个人观点，不代表其所在机构立场，亦不应当被视为出具任何形式的法律意见或建议。
北京大成（内蒙古）律师事务所，专职律师
执业方向：金融、矿业能源、公司治理
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